Aktuell in der ZKM

Fünf Jahre europäische Alternative und Online-Streitbeilegung (ZKM 2020, 55)

Von Prof. Dr. Susanne Lilian Gössl, LL.M. (Tulane), Uni Kiel

Seit fünf Jahren gibt es die ADR-RL und die ODR-VO, zwei EU-Rechtsaktie, die Vorgaben machen, unter denen ein unions- und mitgliedstaatlich anerkanntes Streitbeilegungsverfahren zwischen Verbraucher und Unternehmer durchgeführt werden kann. Die Kommission hat nun einen Bericht vorgelegt, der die unionsweise Umsetzung der Rechtsakte evaluiert. Dieser Beitrag analysiert die Kernergebnisse dieses Berichts und inwieweit sich hieraus Schlussfolgerungen zur Optimierung der deutschen Schlichtungslandschaft ziehen lassen. Neben mangelnder Kenntnis von Verbrauchern und Unternehmern von den verschiedenen Möglichkeiten ist größtes Problem die aktuell geringe unternehmerische Teilnahmebereitschaft, die insbesondere durch ein Überdenken der Kostenstruktur geändert werden könnte.

A. Einleitung – erste Zwischenevaluation von ADR-RL und ODR-VO

B. Überblick über den Bericht der Kommission

C. Qualitätsverbesserung der ADR-Kultur als positiver Effekt

D. Herausforderungen bei der Umsetzung

I. Mangelndes Bewusstsein bei den involvierten Akteuren

II. Intransparenz der ADR-Landschaft

1. Verpflichtende Teilnahme als Lösung?

2. ‚Naming and shaming‘ als Lösung?

3. Überarbeitung der Kostenstruktur als Lösung?

E. Fazit
 

A. Einleitung – erste Zwischenevaluation von ADR-RL und ODR-VO

Seit dem 1.4.2016 gilt in Deutschland das Gesetz über die alternative Streitbeilegung in Verbrauchersachen (Verbraucherstreitbeilegungsgesetz – VSBG). Das Gesetz geht auf die EU‑Richtlinie über die alternative Beilegung verbraucherrechtlicher Streitigkeiten (ADR-RL) zurück. Die Richtlinie regelt zusammen mit der EU-Verordnung über die Online-Beilegung verbraucherrechtlicher Streitigkeiten (ODR-VO) die Vorgaben, unter denen ein unions- und mitgliedstaatlich anerkanntes Streitbeilegungsverfahren zwischen Verbraucher und Unternehmer durchgeführt werden kann. In anderen Staaten wurden vergleichbare Verfahren eingeführt.

Die beiden Rechtsakte sollen eine Rechtsverfolgung und -wahrnehmung des Verbrauchers erleichtern. Dieser soll sich kostenlos bzw. kostengünstig an eine neutrale Stelle wenden können, die durch schnelle und einfache Verfahrensdurchführung auf die private Beilegung der Streitigkeit hinwirkt. Langfristig soll so das Vertrauen in den (unionsweiten) Handel gestärkt werden.

Dabei etablieren weder die ADR-RL noch die ODR-VO bindende Vorgaben für alternative Streitbeilegungsmethoden in der EU. Eine ADR-Stelle kann weiterhin vorgehen, wie sie es – im Rahmen des geltenden Rechts – wünscht. Nur für den Fall, dass sie die besondere Qualitätsbezeichnung „Verbraucherschlichtungsstelle“ (bzw. ihren Entsprechungen in den übrigen Mitgliedstaaten) führen möchte und damit auch über die Plattform der Kommission zur Umsetzung der ODR-VO auffindbar ist, muss sie die besonderen Anforderungen der Richtlinie bzw. ihrer Umsetzung im nationalen Recht erfüllen.

Die Kommission hat nun einen Bericht vorgelegt, der die ersten Jahre evaluiert, und erste Schlussfolgerungen zum Erfolg oder Nichterfolg der Verbraucherschlichtung gezogen. In diesem Beitrag wird nach einer kurzen Darstellung der evaluierten Regelungen (B.) analysiert, was die Kernergebnisse dieses Berichts sind (C. und D.) und inwieweit sich hieraus Schlussfolgerungen zur Optimierung der deutschen Schlichtungslandschaft ziehen lassen (D.). Ein besonderes Augenmerk liegt auf der aktuell geringen unternehmerischen Teilnahmebereitschaft.

B. Überblick über den Bericht der Kommission

Der Grundton des Berichts ist positiv gehalten. Dennoch lässt sich ihm entnehmen, dass die ADR-RL und ODR-VO hinter den ursprünglichen Erwartungen zurückbleiben: Es bleibt noch ein weiter Weg bis zu einer von der Praxis weithin akzeptierten, unionsweit flächendeckenden alternativen Streitbeilegungslandschaft im Verbraucher-Unternehmer-Verhältnis (B2C).

Der Bericht enthält einige, wenn auch keine umfassenden, Informationen dazu, wie die Mitgliedstaaten die Vorgaben ZKM 2020, 56der ADR-RL umgesetzt haben. Er arbeitet aber keine konkreten Vorschläge heraus, wie eine optimale ADR-Landschaft organisiert sein könnte. Diese Zurückhaltung ist nachvollziehbar: Jedes Land hat nicht nur ein eigenes Rechtssystem, in welches die Umsetzung eingebettet zu sehen ist, sondern auch eine eigene Rechts- und Streitbeilegungskultur. Hiervon abhängig entstehen auch unterschiedliche Verhaltensweisen der Bürger bei der Rechtewahrnehmung, auf die jeder Staat individuell reagieren muss.

Deutschland jedenfalls ist nicht alleine damit, die Streitbeilegung durch andere als Gerichte misstrauisch zu beäugen und daher Qualitätsanforderungen an den Streitmittler zu stellen, der in Deutschland Volljurist oder zertifizierter Mediator sein (§ 6 Abs. 2 S. 2 VSBG) und etwa in Tschechien und Polen eine umfassende juristische Ausbildung nachweisen muss. Ob diese Zurückhaltung bei den Mitgliedstaaten – oder sogar eine Angst vor einer realen Konkurrenz zum Justizapparat – auch möglicherweise dazu führt, dass die ADR-Verfahren nicht die Akzeptanz finden, die sie haben könnten, spricht der Bericht nicht an.

C. Qualitätsverbesserung der ADR-Kultur als positiver Effekt

Was in dem Bericht positiv hervorgehoben wird, ist der Effekt, den die Implementierung der Richtlinie auf die Verbraucher-ADR-Kultur und die ADR-Kultur im Allgemeinen hat: Existierende Gesetze zu Mediation und Schlichtung wurden neu eingeführt oder reformiert, die allgemeine Diskussion zu Verbraucherstreitbeilegung oder der Qualität von Streitbeilegungsmechanismen wurde beflügelt und bereits etablierte Streitbeilegungsstellen nutzten die Gelegenheit, ihre eigenen Verfahren an die Anforderungen der Richtlinie anzupassen, um die Anerkennung als Stelle i.S.d. RL zu erlangen. Dieser Effekt lässt sich auch in Deutschland beobachten: Die akademische Diskussion zu ADR und Verbraucher-ADR nahm deutlich zu und es erschienen mehrere Monographien und Kommentierungen, welche sich mit Regelungen des VSBG oder der ADR-RL auch wissenschaftlich auseinandersetzen. Ebenso lässt sich der Effekt auf bereits existierende Streitbeilegungsstellen beobachten: Eine Reihe von ADR-Stellen haben die Anerkennung i.S.d. VSBG beantragt und ihre Verfahrensordnungen entsprechend an die Unionsvorgaben angepasst.

D. Herausforderungen bei der Umsetzung

Im Übrigen kommt der Kommissionsbericht zu dem eher nüchternen Ergebnis, dass noch deutlicher Ausbaubedarf besteht. Er macht drei größere Problemkreise aus: Bei den in einem Verfahren involvierten Gruppen ist noch nicht allgemein bekannt, wie die Streitbeilegung funktioniert (I.). Diese Lage wird verschärft dadurch, dass die Regelungen die Streitbeilegungslandschaft häufig unübersichtlich gestaltet haben (II.). Schließlich – möglicherweise auch als Konsequenz der ersten beiden Punkte – wird die Streitbeilegung nicht so von der Praxis angenommen, dass sie tatsächlich zu einer effektiven Durchsetzung des Verbraucherrechts führt: Regelmäßig scheitern die von Verbrauchern angestrengten Verfahren daran, dass Unternehmer sich gar nicht am Verfahren beteiligen oder das Ergebnis desselben nicht annehmen (III.).

I. Mangelndes Bewusstsein bei den involvierten Akteuren

Trotz Aufklärungskampagnen durch die Kommission wissen weder Verbraucher noch Unternehmer, insbesondere Kleine und Mittlere Unternehmen (KMU), flächendeckend von den Möglichkeiten, welche die Rechtsakte bieten. Dies ist gleich doppelt bedauerlich: Der Großteil der Verfahrensinitiativen geht vom Verbraucher aus, doch damit dieser ein Verfahren einleiten kann, muss er wissen, dass er diese Möglichkeit hat. Zugleich sinkt die Teilnahmebereitschaft eines Unternehmers, wenn er sich auf ein Verfahren einlassen soll, mit dem er inhaltlich nichts anfangen kann.

Das Bewusstsein soll durch die in Deutschland überschießend umgesetzten Informationspflichten des Unternehmers gegenüber dem Verbraucher verstärkt werden (§§ 36 f. VSBG). Der Ansatz scheint in der Praxis nur mäßig erfolgreich: Die Information wird regelmäßig an Stellen aufgeführt, die eine aktive Suche erforderlich machen, d.h. voraussetzen, dass der Verbraucher bereits weiß, worüber er zu informieren ist. Typischerweise verbergen sie sich im Impressum oder mitten in einem Klauselwerk. Der Vorschlag im Rechtsausschuss, die Informationspflichten zu überarbeiten und möglicherweise einen prominenten Platz im Vertrag vorzusehen, wo sie positioniert werden sollen, wurde leider bei der Reform des VSBG nicht übernommen. Sinnvoll wäre es, die Pflichten dahingehend zu konkretisieren, dass die Informationen ganz oben vor den eigentlichen AGB oder auf der Webseite an prominenter Stelle dort zu finden sein müssen, wo sich Informationen zu Fehllieferungen, Widerruf oder Beschwerden befinden.

II. Intransparenz der ADR-Landschaft

Weiterhin hält die Intransparenz der ADR-Landschaft die Beteiligten davon ab, ein Verfahren einzuleiten. Die Flexibilität und Verfahrensoffenheit, welche die ADR-RL auszeichnet und von den Mitgliedstaaten fortgeführt wird, erschwert es allen Beteiligten, die räumlich und sachlich zuständige Stelle zu finden und zu durchdringen, welches Verfahren vor welcher Stelle durchgeführt werden soll. Das Problem verstärkt sich durch das fehlende Bewusstsein bei den Unternehmern: Sollten diese sich zur Durchführung eines Verfahrens von vorneherein bereiterklären und in ihren Informationspflichten erklären, welche Stelle für sie in Betracht käme, würde dem Verbraucher die Suche erleichtert. So jedoch entsteht häufig eine zusätzliche Verfahrenshürde für ihn: Auf der Suche nach der zuständigen Stelle kann er mehrfach von einer scheinbar einschlägigen ADR-Stelle wegen Unzuständigkeit abgewiesen werden. Die hiermit einhergehende Frustration und der notwendige zusätzliche Aufwand führen allgemein dazu, dass der Verbraucher gänzlich von einer Rechtsverfolgung absieht, insbesondere wenn es um nur geringe Streitsummen geht. Dies ist umso bedauerlicher, als die ADR-RL und die ORD-VO gerade eingeführt wurden, um ein im Verhältnis zum Prozess niedrigschwelliges und unbürokratisches Verfahren einzuführen und so den Verbraucher zur Rechtswahrnehmung zu motivieren.

Der deutsche Gesetzgeber hat diese Gefahr ebenfalls erkannt und in der Reform 2019 einige Unklarheiten beseitigt, insbesondere was die nun weniger föderalen und vielmehr zentralen Kompetenzregelungen der Universalschlichtungsstelle und des Bundesamts für Justiz betrifft. Aus anderen Mitgliedstaaten lässt sich aber noch weitere Inspiration ziehen: Etwa hat Belgien Regelungen eingeführt, wonach Bezeichnungen von anderen ADR-Stellen bestimmte Begriffe nicht verwenden dürfen, um Verwechslung mit den anerkannten ADR-Stellen zu vermeiden („Mediation“, „Ombuds-“, etc.). Hierdurch wurde der Streitbeilegung i.S.d. EU-Rechts auch sprachlich eine besonders hervorgehobene Stellung eingeräumt. Darüber hinaus sehen mehrere Staaten, etwa auch Belgien, zentrale Stellen vor, die dem Verbraucher bei der Suche nach einer Streitbeilegungsstelle helfen. Hier könnte in Deutschland etwa dem Zentrum für Europäischen Verbraucherschutz e.V. eine noch zentralere Rolle eingeräumt werden. Dieses ist bereits Ansprechpartner für Streitbeilegungsfragen und zur ODR-Plattform, so dass dort bereits Sachverstand und Erfahrung zu ADR-RL und ORD-VO sowie zum Verbraucherrecht vorhanden ist.


Verlag Dr. Otto Schmidt vom 13.05.2020 11:52
Quelle: Verlag Dr. Otto Schmidt

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